中国地方政府债务风险已得到充分反映和控制

2017年07月16日 10:35中金网
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摘要:近期公布的审计工作报告,揭示了中国地方政府债务管理存在的相关问题。中国审计署抽查了16个省本级、16个市本级和14个县本级的政府债务管理情况,发现到2017年3月底,这些地区政府承诺以财政资金偿还的债务余额,较2013年6月底增长87%;部分地区在2015年之后还存在违规举借债务问题。

  07月16日讯,近期公布的审计工作报告,揭示了中国地方政府债务管理存在的相关问题。中国审计署抽查了16个省本级、16个市本级和14个县本级的政府债务管理情况,发现到2017年3月底,这些地区政府承诺以财政资金偿还的债务余额,较2013年6月底增长87%;部分地区在2015年之后还存在违规举借债务问题。

地方债

  有评论者以此为基础,认为中国地方政府债务整体上还在快速膨胀,政府债务风险日益增加。中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华认为,中国财政部已经全面披露了中国政府债务的总体情况。

  接受采访时,汪德华介绍说,按照财政部的数据,截至2016年末,中央政府债务12.01万亿元(人民币,下同),地方政府债务15.32万亿元。2016年地方政府债务余额较2015年略有上升。财政部披露的地方政府债务与审计署认定的地方政府债务口径略有差异。如简化处理,以审计署2013年全面审计披露的地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元为基数,财政部披露的2016年底地方政府债务增长了41%。

  为什么此次审计抽查的个别地区增长幅度与整体增长幅度有所差异?汪德华解释,原因在于,国家审计坚持问题导向,地方政府债务审计采用抽查而非全面调查的方式,在制定审计方案时会提前进行分析,选择更易发生问题的地区作为审计对象。由于审计对象的选择倾向于债务高增长地区,因此抽查地区的债务增长率高于总体,完全是正常现象。不能以审计抽查的结果简单地推断整体。

  汪德华认为,41%的整体增长幅度相对较大,原因在于2014年财政部启动了地方政府债券置换工作,鼓励地方政府充分暴露债务风险。测算出的41%增长速度,主要是2014年地方债券置换时,有较多的地方政府债务纳入到地方政府债券余额之中。这在当年的审计工作报告中已得到揭示。按照财政部披露的数据,2016年中国地方政府债务余额较2015年仅增长3.8%。因此,41%的增长幅度,并非反映中国地方政府债务快速膨胀,而恰恰反映了地方政府债务风险已得到充分反映和控制。

  谈及中国政府债务的风险水平时,汪德华表示,分析这一问题,应当放在大国比较的视角之下,公认的指标是政府债务负债率(债务余额/GDP)。按照财政部披露的数据,2015年中国政府债务负债率为36.9%,2016年下降至36.7%,远低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。

  汪德华介绍,基于OECD提供的数据,与德国、日本、法国、英国、韩国相比,中国的中央政府债务以及综合债务负债率都非常低。从总量上看,中国综合政府债务并不存在多大风险。中国政府债务的特点是地方比重高于中央,这是与中国中央地方财力和事权划分状况,乃至国家治理体系的特点相适应的。但即使单独比较地方政府债务,中国的比重也并不特别高。2015年中国地方政府债务负债率为21.42%,即使包含或有债务中可能转化为需要政府偿还的部分也仅在24%左右,低于德国、日本,与美国较为接近。

  OECD提供的历史数据还表明,美国、德国和日本三国地方政府债务负债率自1970年以来一直在缓慢增长,且目前均高于中国。这说明,即使在基础设施建设高峰期结束之后,三个大国的地方政府债务依然长期存在。汪德华认为,与之对比,中国尚处于基础设施建设高峰期,维持地方政府债务在一定水平是必要的。即使有所增长,也是合理的。

  汪德华说,中国经济可以长期保持中高速增长,地方政府债务主要投资于生产性资产,地方政府资产雄厚,近些年对地方政府债务及其他类财政工具的管理日益加强。综合考虑这些因素,所谓对中国地方政府债务风险在恶化的担忧,完全没有必要。

  到目前为止,中国已在新《预算法》制度框架之下,建立了一整套地方政府债务管理制度。汪德华认为,自2015年以来,地方政府债务水平已经被准确揭示,债务风险已得到较好地控制。国家审计依法审计,充分反映可能存在的债务风险,督促建立各项地方政府债务管理制度,正是中国控制政府债务风险信心和决心的体现。

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